2025年5月，国务院出台《国务院办公厅关于进一步加强困境儿童福利保障工作的意见》，标志着我国儿童福利事业迈入了一个法治化、系统化发展的全新阶段。其核心贡献在于，首次在国家政策层面，将过去受关注但保障相对分散的多个特殊困难儿童群体统一整合纳入困境儿童这一清晰的概念框架进行全面保障。以此为基础，系统构建了六大核心保障体系，为身处困境的儿童撑起了更为坚实可靠的保护网。

　　对象统一，对“困境儿童”概念的法治整合

　　《意见》最根本的突破，在于终结了以往针对不同困难类别儿童群体孤立保障的模式，开创性地将它们统一在“困境儿童”这一法定保护概念之下。具体体现为三个关键层面——

　　保障覆盖空前全面，《意见》明确将上述列举的核心群体纳入保障范围，彻底消除因群体标签不同而可能产生的政策盲区或差异；权益内涵实现标准化界定，这不仅仅是名称的集合，更是依托精心构建的六大保障体系，为困境儿童应享有的生存权（基本生活与身体健康）、发展权（教育与心理健康）及受保护权（人身安全）等核心权利设立了清晰标准；识别机制强调精准科学，文件提出加强科学分类、强化精准识别的要求，为后续政策有效落地执行铺垫了翔实的数据基础。这种统合至关重要，既避免了不同困境群体间保障不公的可能性，更为未来在国家层面制定儿童福利法，提供了权威、明确且具备操作性的标准参考。

　　制度升级，六大支柱体系的法治保障

　　《意见》的核心价值在于构建了六大支柱性保障体系，每一项设计都蕴含着深刻的法治理念，旨在将儿童权利固化为可执行的公共服务——在基本生活保障方面强化托底功能。《意见》着力拓展并深化对困境儿童基本生存权的保障层级。这项具有里程碑意义的举措是将最低生活保障边缘家庭中的重病、重残儿童参照单人户纳入最低生活保障范围，这极大地填补了特定类型困境儿童在基本温饱线上的制度保障漏洞。同时，政策导向明确要求保障内容从单纯物质供给向“物质+服务”的多元格局延伸，强调在满足生存必需的同时，融入精神关爱、维护合法权益的综合关怀。在医疗康复服务方面致力于突破制度限制。《意见》在健康权保障方面的关键突破在于直击因户籍等制度因素造成的壁垒。其明确规定要稳妥推进流动儿童在居住地参加基本医疗保险，并强化异地就医直接结算服务，从政策层面消解了流动儿童异地就医难、报销难的痛点。在医疗救助层面，采取精细化、分类施救方针，如明确全额资助孤儿参加基本医疗保险，并要求地方根据基金承受能力，对困境儿童的医疗救助额度与比例适度倾斜。在教育公平保障方面确立居住地保障原则。为守护困境儿童的发展权，《意见》在教育服务方面确立居住地保障原则，明令要求以公办学校为主将流动儿童纳入居住地义务教育保障范围，并明确提出加快将流动儿童纳入居住地普惠性学前教育保障范围。这为流动儿童平等融入当地教育体系扫除了制度障碍，提供了坚实的政策支撑。在心理健康保护方面实现制度化构建。《意见》开创性地在国家层面对困境儿童心理健康问题进行全面、系统的制度设计。这一新型体系构建了三个层级的闭环干预机制：在前端预防教育层面，要求学校配足心理教师、开好相关课程，鼓励为困境儿童提供个性疏导；在中端监测评估层面，要求建立健全的儿童心理健康监测评估标准，运用符合困境儿童特点的专业工具，通过入户走访和学校日常观察实现常态监测，核心目标是及时发现风险；在后端干预支持层面，强调畅通从家庭、学校、社区向精神卫生专业机构的转介通道，建立专业协作网络。在人身安全保护方面强化法律刚性执行。在保障儿童免受侵害方面，《意见》着重于推动现有保护儿童法律法规的实质落地。它将激活并严格落实强制报告制度置于核心位置，明确要求加大执行力度并强化监督检查，这是确保侵害困境儿童的线索能被及时发现的关键法定机制。对于已经遭受侵害的儿童，构建了包含法律援助、司法救助、心理疏导以及在必要时进行妥善安置的综合性救助保护链。在监护责任体系方面厘清国家法定角色。关于儿童的成长监护，《意见》进一步健全清晰的权责框架：家庭尽责为基础、国家监护为兜底、机构支撑为骨干。《意见》要求强化家庭首要责任，通过构建普惠性家庭教育服务体系提升监护能力。最具法治突破性的是，《意见》正式提出依法健全民政部门临时监护和长期监护措施。与此同时，《意见》还对儿童福利机构的角色进行了系统性升级，推动从县级向地市级及以上机构的优化整合，构建层级分明、资源均衡的服务网络。

　　实施保障，政策落地的三重支撑

　　为确保六大支柱体系有效转化为基层服务，《意见》构建了三大保障机制——筑牢基层服务能力根基。解决服务“最后一公里”问题是个关键，《意见》要求在基层建立健全与人口变化相适应的公共服务机制，强化“儿童之家”、服务驿站等基层服务阵地的功能。在至关重要的队伍建设方面，《意见》明确要求完善儿童主任等基层儿童工作者激励保障措施，加大培训力度，推动基层服务走上规范化、专业化道路。同时，高度关注稳定和发展专业人才队伍，规定需合理保障儿童福利机构内关键岗位人员的薪酬待遇、职称评定，实质性地推动人力、财力和其他必要资源向服务一线倾斜。强化数据赋能与规范管理。精准施策依赖于信息支撑，隐私保护则体现法治精神。《意见》一方面要求完善困境儿童精准监测摸排机制，健全数据库和工作台账，加强部门间数据信息共享，以实现高效率、低成本的精准服务管理；另一方面，极其醒目地强调要规范困境儿童个人信息使用，保护个人信息安全，为数据的收集、分析与应用划定了清晰的法治边界，力求在精准帮扶与保障儿童个体隐私权利之间达成科学平衡。引导和规范社会有序参与。社会力量是困境儿童保护的重要补充，推动其参与需要法治引领。《意见》明确要求充分发挥共青团、妇联、残联等群团组织的传统优势，同时专门指出要深入实施“爱心妈妈”结对关爱行动，强调提升这些志愿服务的精准化、规范化水平；重视培育和规范专门领域的社会组织发展，推动困境儿童的个性化需求与慈善项目资源、服务能力实现有效对接。

　　法治意义，从政策到制度的历史性跨越

　　《意见》不仅仅是一份常规的政策文件，而且在我国推进儿童福利事业法治化的进程中具有里程碑意义——统一了立法根基。《意见》的首要贡献是成功地将纷繁复杂的困难儿童群体统整于“困境儿童”这一清晰的法律概念框架之内。这解决了儿童福利领域长期存在的对象界定模糊与碎片化问题，为将来制定统一、完备的儿童福利法奠定了至关重要的理论基础。确立了国家保护权责。《意见》最为深远的法治化宣示在于明文完善国家监护制度，这标志着国家作为儿童生存发展的终极责任人与最后守护者角色的全面确立，在儿童监护领域完成了从法定义务向具体行动的跨越，具有深刻的法理价值和实践意义。形成了权利保障清单。通过构建覆盖生存、医疗、教育、心理、安全、监护的六大保障体系，《意见》以清单化的方式，全面勾勒了困境儿童作为权利主体在当代中国应享有的基本权利谱系，为权利保障提供了清晰的操作指南。这份以法治精神为核心的文件，承载着对困境儿童尊严的深切守护。其最大价值不仅在于提供切实保障，更在于推动中国儿童福利完成了从补缺向权利保障的历史性跃升。当这些法治化的原则和措施真正融入实践，转化为每一个孩子的获得感和安全感之时，便是我们迈向所有儿童平等发展、共享阳光之未来的坚实一步。（作者苑宁宁系中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地副主任、民政部专家咨询委员会委员）

国务院办公厅印发《关于进一步加强困境儿童福利保障工作的意见》

国办发〔2025〕18号 

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 

　　近年来，困境儿童福利保障水平持续提升，生存、发展、安全权益得到有效维护，同时在公共服务供给、心理健康关爱等方面仍存在一些短板弱项。为进一步加强困境儿童福利保障工作，经国务院同意，现提出以下意见。 

　　一、总体要求 

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，坚持儿童优先发展和最有利于儿童的原则，按照保障基本、优化服务、维护权益、促进发展的工作思路，加强科学分类，强化精准识别，不断完善困境儿童基本生活保障体系、医疗康复服务体系、基本公共教育服务体系、心理健康关爱服务体系、人身安全保护体系、法定监护责任体系，有效提升福利保障水平。 

　　二、夯实基本生活保障体系 

　　（一）加大基本生活保障力度。健全孤儿、事实无人抚养儿童基本生活保障标准动态调整机制，加强与最低生活保障标准的统筹衔接。将最低生活保障边缘家庭中的重病、重残儿童参照单人户纳入最低生活保障范围。 

　　（二）优化基本生活保障方式。推动孤儿、事实无人抚养儿童基本生活保障申请“跨省通办”。优化最低生活保障申请程序，支持有条件的地方开展流动儿童家庭异地申请最低生活保障或最低生活保障边缘家庭认定工作。在急难发生地为符合条件的困境儿童提供临时救助。 

　　（三）丰富基本生活保障内容。聚焦困境儿童差异化需求，推动基本生活保障内容从物质保障向精神关爱、维护合法权益拓展，构建“物质+服务”多元保障格局。对符合居住地住房保障条件的流动儿童家庭，通过提供公共租赁住房或者发放租赁补贴等方式保障基本住房需求。 

　　三、优化医疗康复服务体系 

　　（四）加强医疗保障工作。稳妥推进流动儿童在居住地参加基本医疗保险，加强异地就医直接结算管理服务。放宽儿童福利机构收留抚养的儿童参加基本医疗保险缴费时间限制，及时办理参保手续并缴费的，按规定享受基本医疗保险待遇。 

　　（五）细化医疗救助措施。分类落实参加基本医疗保险资助政策，全额资助孤儿参加基本医疗保险。统筹困境儿童实际救助需求和医疗救助基金支撑能力，完善分类救助政策，有条件的地方可按规定在年度救助限额、救助比例上对困境儿童适度倾斜，对孤儿、纳入特困供养或最低生活保障范围的困境儿童符合规定的医疗费用可按比例进行救助。 

　　（六）提升康复服务水平。增加残疾儿童康复服务供给，强化早期筛查、干预和康复。优化残疾儿童康复设施布局，加强康复救助定点机构管理，保障提升康复服务质量。完善残疾儿童康复救助制度。推进医疗卫生机构、残疾儿童康复机构、儿童福利机构等加强资源共享和协作支持。 

　　四、完善基本公共教育服务体系 

　　（七）保障均等接受教育服务。完善学前教育、义务教育阶段流动儿童入园入学政策。加快将流动儿童纳入居住地普惠性学前教育保障范围。以公办学校为主将流动儿童纳入居住地义务教育保障范围。常态化精准开展控辍保学。 

　　（八）加强特殊教育服务。全面推进残疾儿童融合教育。推动各地规范送教上门服务标准和内容、提高教学质量。推动特殊教育学校在儿童福利机构设立特教班，支持有条件的儿童福利机构设立特殊教育学校，按规定落实特殊教育经费。 

　　（九）完善教育帮扶措施。加大教育救助力度。通过减免保教费等方式，保障适龄的孤儿、事实无人抚养儿童和家庭经济困难儿童接受普惠性学前教育。对义务教育阶段孤儿、事实无人抚养儿童和家庭经济困难儿童，按规定发放助学金、生活补助，减免相关费用。对符合条件的普通高中、中等职业学校在读困境儿童，按规定发放助学金、免除学杂费。鼓励各地多渠道开展困境儿童助学工作。 

　　五、构建心理健康关爱服务体系 

　　（十）加强心理健康教育宣传。配齐配强学校心理健康教育教师，开足开好心理健康课程。鼓励学校为有需求的困境儿童针对性开展教育引导和心理疏导。深化医教协同，积极宣传普及心理健康卫生知识，提供心理咨询服务，促进儿童身心健康。广泛开展心理健康科普宣教，帮助老师、家长等掌握心理健康教育的理念和知识，引导家庭、学校、社会携手对困境儿童加强人文关怀。加强基层儿童工作者心理健康教育培训。 

　　（十一）开展心理健康监测评估。健全儿童心理健康监测评估标准，科学设计和使用符合困境儿童特点的问卷、量表等测评工具。组织力量开展困境儿童心理健康监测，指导儿童主任等入户走访困境儿童，重点关注其学业压力、家庭变故、经济困难、合法权益保障等情况。指导学校加强困境儿童日常心理健康监测评估。及早发现困境儿童心理行为异常情况，做到早发现、早防范、早干预。 

　　（十二）及时高效转诊帮扶。畅通家庭、学校、社区、社会心理服务机构等向专业医疗卫生机构转介就医的通道。强化医疗卫生机构的专业协作和支持，健全心理健康服务与转诊网络。对经过治疗后回归社区、学校的困境儿童，指导社区、学校强化日常关爱服务。 

　　六、筑牢人身安全保护体系 

　　（十三）防范打击侵害权益行为。预防和依法严惩对困境儿童实施违法犯罪行为；对教唆、胁迫、诱骗、利用困境儿童实施违法犯罪行为的，依法从严惩处。完善落实反家庭暴力制度。织密扎牢校园安全防线。加大强制报告制度执行力度，强化落实情况监督检查。 

　　（十四）加强救助保护措施。依法保障遭受侵害的困境儿童及其监护人的诉讼权、名誉权、隐私权等合法权利。加大对遭受侵害困境儿童的关心关爱力度，推动落实法律援助、司法救助、心理疏导等综合救助保护。对因遭受侵害暂时无法在原成长环境中生活学习的困境儿童，应予妥善安置。 

　　（十五）积极预防不良行为。坚持预防为主，及时发现、制止、管教困境儿童不良行为。强化家庭责任，指导监护人对失管失教困境儿童进行教育引导、劝解管教，提高家庭教育训诫制度、家庭教育指导令、督促监护令的执行率。指导学校加强对困境儿童的法治和预防犯罪教育。 

　　七、健全法定监护责任体系

　　（十六）强化家庭监护责任。指导督促困境儿童监护人依法履行抚养、教育和保护义务，加强亲情陪伴。构建普惠性家庭教育公共服务体系，增强监护人监护意识和能力。加强对留守儿童委托照护情况的监督，督促被委托照护人履行照护职责。 

　　（十七）完善国家监护制度。依法健全民政部门临时监护和长期监护措施。加强对因突发事件导致监护缺失的困境儿童救助保护工作。依法做好打拐解救儿童、流浪儿童救助保护和安置工作。完善儿童福利机构收留抚养的儿童成年后安置政策，加强户籍迁移、就业帮扶、住房保障等支持。 

　　（十八）发挥儿童福利机构监护支持作用。深化儿童福利机构优化提质和创新转型，推动将县级儿童福利机构养育儿童向地市级及以上机构移交。依托部分高水平儿童福利机构建设儿童养育和康复性区域示范中心，构建以国家级区域示范中心为引领、省级区域示范中心为骨干、市县级儿童福利机构为补充的综合服务体系，促进资源均衡合理分布。拓展儿童福利机构社会服务功能。支持国内家庭收养残疾孤儿，残疾孤儿被收养后延续享受相关保障政策。扩大未成年人救助保护机构服务覆盖面，为困境儿童提供优质高效的服务。 

　　八、强化要素保障支撑 

　　（十九）提升基层基础服务能力。建立完善与常住人口变化相协调的困境儿童基本公共服务供给机制。推动困境儿童服务设施建设，强化村（社区）“儿童之家”、服务驿站等基层阵地功能。深化儿童友好城市建设。通过现有资金渠道合理安排困境儿童福利保障有关经费，因地制宜建立健全经费保障机制，用于社会福利事业的彩票公益金按规定支持困境儿童福利保障工作。完善儿童主任等基层儿童工作者激励保障措施，加大培训力度，强化履责意识和能力，推进规范化、专业化建设。健全完善儿童福利机构收入管理和激励机制，合理保障人员薪酬待遇，将照护、特教、医护、康复人员纳入教育、卫生健康等领域职称评定、评先评优范围，加强相关人才培养。切实推进人财物等力量资源向基层一线倾斜。 

　　（二十）加强法规制度和信息系统建设。深入实施未成年人保护法，及时制修订困境儿童权益保障相关法规制度，细化完善困境儿童分类标准。推进困境儿童关爱服务试点工作。完善困境儿童精准监测摸排机制，健全数据库和工作台账，加强部门间数据信息共享，实现精准服务管理。规范困境儿童个人信息使用，保护个人信息安全。 

　　（二十一）促进社会力量参与。有效发挥共青团、妇联、残联等群团组织在困境儿童关爱服务中的优势作用。深入实施“爱心妈妈”结对关爱困境儿童行动，提升工作精准化、规范化水平。培育和规范相关领域社会组织，推动困境儿童需求与慈善组织服务有效对接。加强宣传引导，积极推进社会主义核心价值观建设，传承弘扬恤孤慈幼传统美德，强化全社会保护儿童合法权益意识，推动公众通过慈善帮扶、志愿服务等方式关心关爱困境儿童。 

　　各地要加强组织领导，将困境儿童福利保障作为重要民生工程，纳入经济社会发展规划和重要议事日程，坚持“一把手”亲自抓、负总责，加大投入力度，统筹做好相关工作。深化部门协调联动，民政部门要强化牵头作用，各有关部门要结合职责抓好本意见落实，确保落地见效。 

国务院办公厅 

2025年5月7日